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農村環境治理:問題檢視與法律應對

發布時間:2019-12-14所屬分類:法律論文瀏覽:1

摘要:農村環境治理是我國生態環境保護中的重要課題。通過對安徽省L縣的實地調研發現,農村環境治理取得了一定成效,但仍存在環保指導思想有偏差、相關主體環保意識淡

  摘要:農村環境治理是我國生態環境保護中的重要課題。通過對安徽省L縣的實地調研發現,農村環境治理取得了一定成效,但仍存在環保指導思想有偏差、相關主體環保意識淡薄、社會力量參與較少、監管方式存在弊端、環境保證金泛化使用等問題。為此,需要健全農村環境治理法制,樹立正確的農村環保指導思想;堅持政府在環境治理中的主導地位,發揮多元主體作用。同時,創新農村環境監管體系,在合理運用環境保證金的同時,充分發揮非法律規范的作用。

農村環境治理:問題檢視與法律應對

  關鍵詞:農村環境治理;主要問題;法律應對

  農村環境治理是關乎我國生態環境保護的重要課題。黨的十九大報告提出要“加強農業面源污染防治,開展農村人居環境整治行動”,為農村環境治理工作提出了新的目標。我國地域遼闊,各地農村環境污染治理情況存在一定的區域差異,對環境治理問題的研究需要結合地域特征。不過,從學界已有研究成果來看,主要以理論研究為主,結合農村污染治理實踐的研究不多,針對性不強。鑒于此,筆者于2017年7月和2018年2月兩次對安徽省L縣進行實地調研,分析農村環境治理實踐中存在的主要問題及成因,并提出應對建議。

  一、安徽省L縣農村環境污染主要來源

  安徽省是農業大省,農村環境污染治理問題十分迫切。L縣位于安徽省中部,隸屬于合肥市,面積約2348平方公里,境內有低山、丘陵、圩區和湖泊等多種地形地貌。全縣共17個鎮,據常規人口統計,總人口119萬人,其中農業人口占86.16%。從地形地貌特征、農業人口構成、農業生產方式及農村生活方式等方面看,該縣均較好地代表了安徽省農村地區的特點。

  (一)安徽省L縣農村環境污染主要來源

  L縣農村環境污染主要由以下幾類污染源構成:

  1.農業生產造成的面源污染。一直以來,因農業生產產生的面源污染是農村環境主要污染源。L縣農業生產污染主要包括:其一,農作物種植中使用化肥和農藥造成的水源和土壤污染。據統計,2017年,合肥市農作物播種平均每公頃使用化肥約341.6公斤,而農藥使用量為1.3萬噸[1]。利用率上,主要農作物化肥利用率為37.6%[2],農藥使用率為39.6%[3]。L縣耕地面積有72807公頃,根據每公頃使用平均值估算,每年仍會產生大量的化肥和農藥殘留,對農村水體和土壤造成了嚴重污染。此外,地膜殘留和秸稈焚燒也是造成土壤和空氣污染的來源之一。其二,家禽養殖造成的污染。L縣的家禽養殖分為家庭分散養殖和養殖場集中養殖兩種。筆者調查發現,農村家庭凡是有常住人口的,幾乎都采取圈養與散養相結合的方式養殖了幾只到幾十只不等的各類家禽,家禽糞便對局部水源造成污染。即便是養殖場的各類養殖垃圾,雖有簡單的處理措施,但實際效果也并不理想。其三,水產養殖造成的水體污染。L縣湖泊面積較大,水域總面積23.7萬畝,其中河塘澇洼地近4萬畝。近年來,該縣為發展經濟,提出“漁民增收,漁業增效”思路,大力發展水產養殖。盡管在發展水產養殖業的同時,該縣也注意到生態養殖的重要性,但對水體的污染還是在所難免。

  2.農村居民生活造成的污染。農村居民生活污染主要有三部分:一是生活垃圾污染。L縣農村環保設施總體較為落后,調查中發現,除公路旁邊建有簡易垃圾池外,只有部分村莊有垃圾桶,距離公路較遠的村莊大多沒有生活垃圾處理設施,生活廢水和其他固體垃圾隨地傾倒丟棄。二是燃燒柴火造成的空氣污染。在L縣農村,筆者對N鎮3個村近100戶村民走訪發現,日常生活中,80%左右的農戶煮飯做菜都是通過燃燒柴火或者燃燒柴火與電力、燃氣使用相結合,由此產生的廢氣造成了空氣污染。三是糞便污染。L縣農村普遍使用旱廁,目前僅在少數鎮的部分村推進旱廁改建,不能得到及時處理的糞便對空氣、水源和土壤都造成了污染。

  此外,L縣是安徽省有名的資源大縣,境內資源豐富,礦種較多,初步發現和查明的各類礦產有36種,已探明儲量的有23種。近年來,該縣為改變工業發展薄弱的局面,依托資源優勢,大力發展工業經濟。然而,在實現工業產值增加的同時,環境污染問題也日益突出。筆者調查中了解到,L縣N鎮S銅礦的開采就曾導致周邊近兩公里范圍水井干涸,作為補救措施,礦企給周邊村民免費安裝了自來水。2014年初,位于該縣F鎮的某銅業有限公司因對廠區內的氧化銅礦石缺乏有效管理,致使硫酸銅溶液向外溢排到附近村莊的池塘,造成嚴重的水體污染[4]。

  (二)安徽省L縣農村環境治理的特點

  L縣農村環境治理主要是在安徽省和合肥市的部署下進行的,概括起來有以下特點:

  一是治理措施上采取專項治理與區域綜合治理相結合。L縣農村環境專項治理措施主要包括三項:其一,河流水源污染河長制治理。2013年6月,合肥市委辦公廳、市政府辦公廳下發《關于全面實行“河長制”的通知》,根據“屬地管理”原則,縣、鎮、村(居、社區)黨政負責人分別擔任“河長”“河段長”“分河段長”,逐級建立層級分明的三級管理體系。除河長制外,對湖泊水源污染實行湖長制治理。其二,秸稈焚燒專項治理。從2005年開始,合肥市主要在機場周邊等重點區域實行季節性禁燒,后來發展為全域全年禁燒。L縣始于2013年,實行全年全域全面禁燒。其三,農村清潔工程治理。2010年,安徽省農村清潔工程啟動,計劃用5年時間,探索建立“村收集、鄉鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾處理模式和衛生保潔制度。2011年6月,L縣N鎮垃圾中轉站率先建成并正式運行,而后,其他各鎮垃圾中轉站也相繼籌建。

  L縣農村環境區域綜合治理措施主要有兩項:其一,農村環境“三邊三線”綜合整治。安徽省“三邊三線”環境綜合整治于2011年11月,即以鐵路沿線、公路沿線、江河沿線以及城市周邊、省際周邊、景區周邊等“三線三邊”為突破口,重點是垃圾治理、建筑治理、廣告標牌治理、礦山治理和綠化改造提升[5]。其二,農村環境連片整治。2011年6月,安徽省被列為全國第二批示范省,在全省各地建設了若干個示范項目,截至目前,L縣境內有兩個鎮獲批建設此類項目。

  二是組織實施上實行“一措施一機構”。無論是專項治理還是區域綜合治理,L縣在具體組織實施上都是單獨成立組織,負責人由同級黨政主要領導或分管負責人兼任。如河長制實施中,L縣建立了三級領導組:縣“河長制”管理工作領導組由縣委書記任組長(河長),縣長任第一副組長,各縣級黨政機關和群團組織均為成員單位?h“四大班子”負責人分別擔任全縣12條河流的“河長”,各鎮黨政主要負責人分別擔任轄區河流“河段長”,各村(居、社區)“兩委”班子主要負責人擔任轄區河流段“分河段長”。農村清潔工程工作也是由縣政府負總責,各鎮成立了農村清潔工程領導組,由鎮相關負責人擔任組長和副組長,具體負責落實。

  三是治理效果評定主要以上級對下級的督查考核為主。L縣農村環境治理效果的評定上,主要依賴于行政部門內部上級對下級的督查。常見的方式是聽取匯報、日常檢查、定期檢查以及資料檢查等,再按照事先擬定的考核評分細則逐項量化評分。關于各項治理措施的考核,各個鎮都相應地制定了具體的評分細則或考核辦法。以N鎮為例,關于“河長制”的考核,該鎮制定了《N鎮“河長制”工作考核辦法》,考核分為優秀、合格、不合格三個等次,考核名次按從高分到低分排列?己私Y果與環境保證金、績效獎懲及干部提拔任用掛鉤。

  四是治理責任承擔上主要以環境保證金為主。環境保證金是為了更有效推進環境法的實施而采取的一種政策手段,即由相關主體事先繳納一定數量的現金,以擔保將來履行環保義務或完成相應的環境治理職責,可以針對排污企業這一外部行政相對人收取,也可針對行政機關這一內部行政相對人或者行政公務人員收取[6]。L縣農村環境治理實踐中,環境保證金幾乎是各級黨政負責人承擔環境治理責任的主要方式,并規定了詳細的獎懲措施,如根據2013年L縣頒布的《關于L縣全面開展河長制管理工作的實施意見》規定,實行河長“承諾保證金”制度,河長、第一副河長、副河長、河段長、分河段長(村級)年初分別向領導組辦公室專戶繳存數量不等的保證金,年底經考核合格的按150%予以獎勵,不合格的按考核得分扣除保證金。“三邊三線”環境整治和秸稈禁燒專項治理中,也有類似的規定。

  二、農村環境治理中存在的問題檢視

  (一)農村環保指導思想有偏差,相關主體環保意識淡薄

  盡管近年來農村環境治理得到了普遍關注,但實踐中,農村環保指導思想仍存在偏差,相關主體環保意識仍然較淡薄。調查中發現,農村居民中青壯年大多外出務工,留守的主要是老人和孩子,在農業生產和生活中沒有清晰的環保意識,對農藥和化肥的使用一般僅憑經驗和感覺,生活垃圾隨意棄置。當地政府的環境治理與監管工作往往與地方經濟發展及新農村建設聯系在一起,從思想上對污染治理和環境保護不夠重視。無論是專項治理措施還是綜合治理措施,為了達到檢查要求,普遍存在注重形式效果,忽視內在效果的現象。筆者在W鎮S村發現,該村所有房屋的外墻刷成灰白兩色,修建了統一的排水溝,并安裝了太陽能路燈,遠觀村容整潔,干凈衛生。經過與當地居民深入了解發現,該村的環保實施十分有限,各類污染源并未得到有效治理,而且由于修建的排水溝太淺,每逢下雨便污水泛濫。

  (二)環境污染治理模式單一,社會力量參與較少

  目前,環境污染治理模式主要有政府一元治理、市場一元治理及多元治理三類模式。政府一元治理模式中,政府是環境污染的唯一合法治理主體,通過出臺各種規范性文件,以法律手段和行政手段為主,自上而下對環境污染進行治理。市場一元治理模式則是將環境公共物品私有化,由市場主體通過市場的價格機制、競爭機制、技術創新機制等對環境污染進行治理。多元治理模式是由政府、市場與社會多元主體基于共同的環境污染治理目標進行權責分配,采取管制、分工、合作、協商等方式持續互動對環境污染進行治理[7]。我國農村目前普遍采用政府一元治理模式,L縣也不例外。無論是農村環境專項治理還是農村環境區域綜合治理,政府都是環境治理的主要主體,享有環境治理權力,并承擔環境治理義務。近年來,該縣開始逐漸吸收市場主體參與治理,如在農村清潔工程中,該縣各鎮成立了環衛保潔公司,實行了自主經營、自負盈虧、政府定額補助的經營機制。但總體而言,這種治理模式仍然是政府一元治理的模式,體現了嚴重的行政權依賴傾象,市場主體的參與極其有限,諸如農村基層自治組織、農村經濟體、社會團體、農村居民等社會力量的參與則更少。

  (三)缺乏專門的監管機構和人員,運動式執法檢查成常用監管手段

  目前,我國政府專門環保監管機構的設置一般到縣級,鄉鎮政府一級大多沒有成立專門的環保機構。L縣各鎮目前均沒有專門的環保機構和人員,農村環境治理工作主要由黨政負責人負責,工作人員也均由鎮政府工作人員及村(居)委會成員兼任,他們既是治理主體,也是監管主體。從環境監管的常規方式來看,定期或不定期的運動式執法檢查是首選方式。這種監管方式使得農村環境治理也具有“運動式”的特征,弊端顯而易見:其一,執法檢查主要針對的是當前的治理表面狀況,難以對環境污染根源及其常態化治理進行督查;其二,具有較強的隨意性,人治色彩較重,既缺乏明確的執法依據,也缺乏持久的公信力;其三,片面追求效率,針對不同的執法區域和執法對象,很難保證按照相同的標準和要求執行,容易導致環境執法的公正性缺失[8]。

  (四)環境保證金泛化,難以形成治理合力

  環境保證金作為一種促進和保障相關主體履行環境義務,促進環境保護的手段,具有強制性和高效性。針對政府及其工作人員,L縣采取的主要是“責任到人”的治理任務分配體制和監管體制,環境保證金成為政府工作人員承擔環境責任的主要形式。從實際情況看,環境保證金的泛化使用并沒有實現預期效果。首先,環境保證金制度加劇了環?己说男问交,在獎勵的動力和可能扣罰保證金的壓力之下,保證金繳納主體在應對環?己藭r,往往重考核指標而輕防治效果,甚至可能出現農村環保事業功利化。其次,環境保證金制度未能激發農村居民參與污染防治的積極性。根據已有規定,通過各類環境保證金實行的“以獎代罰”主要針對鄉鎮政府及村委會的工作人員,而非針對環境污染源人,是“促管理者之治”而非“促官民共治”[9]。就廣大農村居民而言,環境保證金與其沒有直接聯系,在農村法律法規不健全的當下,其法律責任及形式均不明確,參與環境污染防治的壓力與動力均不足,難以形成農村環境治理的合力。

  三、農村環境治理的法律應對建議

  (一)健全農村環境治理法制,樹立正確的農村環保指導思想

  環境治理必須依法推進。要樹立正確的農村環境治理指導思想,首先,需要健全農村環保法制,明確農村各主體的環境權益、環境義務與環境責任,依法推進農村環境治理。我國自改革開放以來,環境法制建設取得了快速發展,基本形成了具有我國特色的環境法律法規體系。但現有規范大多是在“城市中心主義”的指導思想下制定,不能完全滿足農村環境污染治理的需要。對此,國家需要制定針對農村環境保護的基礎性法律或專門性法律,各省、自治區、直轄市可在此基礎上,運用地方立法權,制定符合當地實際情況的地方性法規。其次,加強環境保護法制宣傳教育,增強相關主體的環保意識。調查中筆者注意到,L縣部分鎮已采取相關舉措并取得一定成效,如沿公路兩側刷寫環保宣傳標語、組織環保法制宣講、在中小學開展環保知識學習等。最后,改變農村環境治理效果考核內容,正確處理環境內在治理與外在整潔之間的關系。一般而言,農村環境治理與農村環境美化并不矛盾,但不能為了“美化”而對各類環境污染進行掩蓋和不當治理。在二者的關系上,必須明確環境治理的根本目的是對各環境要素進行修復與保護,提高環境質量,最終實現對生態環境的保護,環境美觀應當是環境治理取得良好效果的外在表現。

  (二)堅持政府主導地位,發揮多元主體參與治理的作用

  針對農村環境治理模式單一、社會力量參與不足的問題,需要在法治框架內,多種治理方式協調運用,發揮包括政府、市場、環保組織、農村基層自治組織及農村居民在內的多元主體的作用。首先,應堅持政府在農村環境治理中的主導地位,改變由政府直接全面提供農村環境治理服務為有限提供環境治理服務,其主要職責為引導、組織多元主體參與治理,協調各主體在環境治理中的分工及相互關系,并對各主體的治理行為進行監管。其次,充分發揮市場主體對農村環境治理的作用,鼓勵市場主體通過環境合同參與農村環境治理,這不僅可以彌補政府對農村環境治理資金投入的不足,還可提高環境治理效率。再次,環境保護組織作為非政府組織,與農村居民在眾多方面具有天然的契合度,有助于協調政府與農民在環境治理中的利益沖突,在農村環境治理中具有社會性、公益性和專業性優勢[10]。因此,應引導環保組織積極參與農村環境治理,發揮其在環境治理中的獨特優勢。最后,廣大農村居民既是農村環境污染的制造者,也是環境利益的相關者,更是農村環境治理的核心力量,應當鼓勵和支持農村居民在農村基層自治組織的組織和協調下,積極參與當地環境治理事業,推進農村環境自治。

  (三)創新農村環境監管體系,實現監管常態化

  環境監管是政府的環境職責之一,主要由政府環境職能部門具體實施。根據我國《環境保護法》的規定,縣級以上地方人民政府環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作實施統一的監督管理。針對農村環境治理,這種監管模式難以實現監管常態化,需要創新農村環境監管體系。首先,實行農村環境治理監管機構“下沉”,明確鄉鎮政府在農村環境監管中的主導地位,細化鄉鎮政府的監管職能。其次,基層群眾性自治組織是基層政府與農民的聯系紐帶,具有貼近農民、了解農村環境、管理靈活的優勢,應發揮組織農民實施環境監督與管理的基礎性作用。再次,引導廣大農村居民參與監管,提高環保意識和維權意識,切實維護和保障自身合法權益。最后,環保組織在農村環境治理中不僅是一支重要的參與力量,在農村環境監管中,也應發揮其社會性和專業性優勢。為便于監管的實施,我國可在鄉鎮一級設立主要由鄉鎮環保部門、鄉鎮政府、村委會代表及村民代表共同組成的專門性基層協調機構,以協調農村環境監管職能,提高監管效率[11]。

  推薦期刊:《生態與農村環境學報》(原《農村生態環境》)系環境保護部主管、環境保護部南京環境科學研究所主辦的全國性學術期刊,本刊宗旨是及時報道生態與農村環境保護領域研究的動態、理論、方法與成果。是中文核心期刊,江蘇省優秀期刊,被中國科學引文數據庫和CA、BA等國內外幾十家重要刊庫收錄。主要讀者對象:從事生態環境保護、生態安全研究以及農林、自然資源開發等相關專業的科研、教學、管理人員。有投稿需求的作者,可以直接與期刊天空在線編輯聯系。

  (四)合理運用環境保證金的同時,充分發揮非法律規范的作用

  農村環境治理中,為更好地激發不同主體參與的積極性,在合理運用環境保證金的同時,還應發揮非法律規范的約束作用。首先,理性看待環境保證金的作用,合理適度運用。環境保證金只能作為督促和激勵其更好地履行環境職責的手段之一,不能泛化運用。環境保證金的繳納應當有明確的法律依據,不能僅憑地方政府的紅頭文件,同時需要依法明確鄉鎮及村委會的工作人員在環境治理中的職責與責任。另外,對環境污染人也可適當收取一定數額的保證金。其次,發揮非法律規范在農村環境治理中的作用。這類規范主要有兩大類:一是環境合同。農村環境治理中,合同管理具有法治性、選擇的合意性、主體的多元性和發展方式的開放性等特點,其有效應用能緩解農村環境立法滯后問題,增強環境法律、法規在農村的實效性,提升農村應對環境危機的綜合效能[12]。二是村規民約。村規民約在我國的發展源遠流長,具有地域性特征,可以成為特定區域內人們自覺遵守的、具有廣泛影響力和約束力的、村民自我教育、自我管理、自我服務的行為規范[13]。農村環境治理中,村規民約具有權威性和自治性特征,可有效契合當地環境污染防治的地方性特點,為確定當地居民的環境義務和環境責任提供依據,且易于得到當地居民的自覺遵守與執行,在鼓勵農村居民積極參與環境治理并提高治理效果方面具有積極意義。

  農村環境治理是一項系統工程,需要樹立正確的指導思想、健全農村環保法制,針對農村環境污染特征、農業生產特點及農村生活習慣,充分發揮環境合同、村規民約等非法律規范的作用。在治理模式上,應堅持在政府的主導下,積極吸收多元主體參與其中,實現多元化治理。同時,需要創新環境治理監管體系,切實提高監管效率。

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