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從治理角度再認識中小學校長負責制

發布時間:2020-04-23所屬分類:教育論文瀏覽:1

摘 要: 改革開放以來,中小學校長負責制在學校發展中發揮著重要作用。隨著教育發展邁入新的階段,中小學校長負責制在學校管理中也遇到了一些深層次發展的瓶頸?煞裼靡环N新的角度去重新審視這一制度,并重建這項制度?用現代治理理論去分析中小學校長負責制運行則是

  改革開放以來,中小學校長負責制在學校發展中發揮著重要作用。隨著教育發展邁入新的階段,中小學校長負責制在學校管理中也遇到了一些深層次發展的“瓶頸”?煞裼靡环N新的角度去重新審視這一制度,并重建這項制度?用現代治理理論去分析中小學校長負責制運行則是一個很好的途徑。

從治理角度再認識中小學校長負責制

  一、背景分析

  1.中小學校長負責制發展背景

  從新中國成立至今,關于中小學校領導管理體制進行了多次的變革發展才確定了今天這樣的體制,這是一個不斷完善的過程。今天各中小學校正在實行的中小學校領導體制是在1985年5月確立的。在當時改革大潮中,校園領域同樣也進行著變革的思考。1985年5月,中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》,明確提出“學校逐步實行校長負責制”,同時要求“有條件的學校要設立校務委員會作為審議機構,建立健全教職工代表大會制度以加強民主管理和民主監督”。1993年又頒布了《中國教育改革和發展綱要》,進一步明確了學校內部和領導結構方式和校長的地位與權限。

  2010年7月,黨中央、國務院召開改革開放3O多年來第四次全國教育工作會議。會議動員全面貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》,在這份綱要中,要求完善普通中小學的管理制度,包括校長負責制、校務會議等制度的完善。這是政府為了能更好的提高現代學校的管理效能,提高基礎教育質量提出的綱領性文件。

  從這些政府教育管理性文件中,我們可以對中小學校長負責制有一個比較明確的認識,那就是:“上級黨委和教育行政部門進行有效領導,學校黨組織要充分發揮政治核心作用和監督保證作用,校長對教育教學和行政工作全面負責,教職工和學生參與民主管理,三者有機結合,缺一不可。它是一個以校長責權為核心內容的整體結構概念,由四個基本要素組成:上級機關領導、校長全面負責、黨支部監督保障和教職工民主管理。”

  這種制度是在馬克斯·韋伯的官僚制理論基礎上建立起來的,在很大程度上延續了政府行政管理的模式,是在改革開放大環境中對“效率”追求的回應,當然在一定程度上有效的推進了中小學教育管理和教學工作。隨著改革的進一步深入,中小學校長負責制在運行的過程中,也逐步暴露出了其深層次的問題,影響到學校管理質量、教育教學工作,更有甚者影響到了學校的聲譽。這引起了我們對這一制度的反思,用一種新的角度去重新審視這一制度。

  文章運用現代治理理論去分析中小學校長負責制運行,尤其是其所遭遇到的“瓶頸”,提出重塑這項制度的思考。

  2.理論基礎

  治理理論的代表學者是埃莉諾·奧斯特羅姆,她被稱為經濟學領域和公共選擇學派的開創者。全球化浪潮波及到了整個世界,沖擊了民主國家原有的社會體系和政治結構,并對傳統的公共行政范式提出了挑戰。而且這個期間,公民社會有了很大的發展,要求國家和社會之間進行良好合作,要求社會自治以及社會在公共管理中發揮作用。信息技術在新科技革命中顯得尤為突出,為治理理論提供了強有力的技術支持。政府管理在這個時期遇到了諸多的問題,需要新的調節機制來做出補救。埃莉諾·奧斯特羅姆在這樣的社會大背景下進行了學者的思考,提出了公共治理理論。

  這個理論主要是包括三個方面:一是關注社會管理力量多元化格局,重視和關注社會組織群體勢力;二是對政府的角色進行重新定位,認為政府在當代社會中發揮著極其重要的功能,但其只應是從事社會管理核心工作,而不是事無巨細進行管理;三是提出網絡管理體系的治理,它指出在社會公共管理領域內,政府與其他社會組織群體勢力構筑為一個相互依存體系。這套理論主要是關注于管理主體的多元化,堅持治理合法性基礎的擴大化,突出治理是一個過程,主張發掘治理過程中多種積極性,追求“善治”,即一個良好社會基本秩序的寬容社會。

  二、從治理角度看中小學校長負責制的運行瓶頸

  1.治理理論尤其強調多元化的管理主體,各施其職,才不至于“錯位”。但目前實行的中小學校長負責制在實質上是一元化的管理主體,因為從主體數量上看一所學校只有一位校長;從主體功能上看是承擔責任,校長負責就是校長對學校工作承擔全部責任。無論其他力量在學校領導體制中發揮什么作用,都不能取代校長,更不能替校長承擔責任,當然也不能替校長行使權力。但是在實際的校長負責制運行中,不但沒法發揮多元主體的積極作用,更嚴重的是就連校長這一個唯一的主體都發生了異化。校長負責制表現出的卻是校長專權,大權獨攬,導致出現權力濫用,以權謀私等不良現象的出現。

  2.治理理論提出要對管理主體進行明確的定位。主體應該要在管理中發揮核心作用,且要求要從事核心的事務管理。從第一層面看,中小學校長負責制應該是校長對教育教學和行政工作負全責。但是在制度實際運行中,我國的教育行政部門深受官僚制的影響,雖然改革中一直強調要放權管理,但是實際上并沒有真正放權,很多教育行政部門管理事務的職責和權力仍然牢牢控制在教育行政部門,導致了校長負責制更多的停留在形式上。校長這個“主體”真正擁有只是“虛”的權力。其主體作用也就受到限制,只是“對上負責”,而不是“對事”負責。從第二層面看,校長負責制的這個主體應該是全面負責。但是實際運行中,“全面負責”變成了“全部負責”,校長在實際工作中卻事無巨細地去做每一件事,其結果當然就是低效率,又或是管理失當了。

  3.治理理論提出,與一個組織有關的主體應該是共同參與組織管理,這樣才是真正的系統管理。學校管理不只是校長一個人,不僅還有黨支部、教職工代表大會,更還有學生家長、社區成員和學生本人。但是在實際上,校長負責制已經演變成“家長制”,黨支部書記往往又是副校長,行政管理上受制于校長,支部作用易被淡化,工會主席同樣也是受制于校長,監督也不了了之。學生家長和學生由于社會和歷史原因,在目前是無法介入學校管理。至于社區,就更不用說了。說是共同管理,最后仍然還是校長一個人負責了,當然組織的系統管理也就無處談起了。

  因此,至于治理理論所追求“善治”的目標,在目前的中小學校長負責制運行過程中怕就難以實現了。

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  三、從治理角度重建中小學校長負責制度

  落實黨中央、國務院《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》,用一種全新的理論來對中小學校長負責制進行重塑的思考。

  1.實行多元主體民主管理。中小學校長負責制是在民主集中制的基礎上,為了提高學校管理效率而賦予校長權力。強調“集中權力”的同時,更要注意“民主精神”。在學校組織內部,首先是要營造一種寬松、和諧的氛圍,充分調動教師的民主和責任意識,積極參與學校的教學管理和教育工作,利用好教職工代表大會為學校決策提供建議。強化學校黨支部監督,遵行“黨管干部”原則,引入校長問責制度。另外,還應推動家長和社區的介入,在這一點上學習西方國家的一些做法,建立學校——家長——社區的伙伴關系,推動家長和社會對學校管理的實質參與;這一方面我校也進行了積極的探索,如學校成立家長委員會發揮家長的力量參與學校管理,但朝著伙伴關系方面還要繼續努力。

  2.權力下放,明確主體職責。治理理論提出對管理主體的明確定位,因此,為了提高學校管理效率,教育主管部門應該明確把權力下放給校長,而校長要把權力下放給學校各個部門,由校(18務會來決定學校重大事情,教職工大會(教代會)實施監督,從而確保各個主體分權管理順暢實施。這些都必須以明晰平等的制度框架進行規制,從而實現不同的利益主體平等參與學校管理活動中去。尤其是校長應該通過合理授權,從繁重的學校事務中解脫,主要致力于學校發展戰略等重大問題。

  3.建設系統管理組織結構。西方很多國家的校長負責制是建立在一個具有廣泛代表性的董事會基礎上的。穩定的家長、社會群體、學生、教師參與機制已經成為公立中小學管理制度的有機成分,他們是保證中小學校公益性的重要力量。在這些國家,校長的聘任、評價和決策都會受到社會各方面力量的牽制,受到嚴格監督。因此,我們可以向它們學習,各中小學校應該在上級教育行政主管部門的指導下,由教師代表、社區代表、家長代表、學生代表以及學校管理層等各方利益代表組成一個形式和內容相統一的學校管理委員會。這樣就給社區、家長、學生等在原來學校管理中的弱勢群體有了參與的途徑,保障了各個利益主體的公益性和合法性訴求。

  4.更新管理主體觀念。淡化行政部門“管制”意識。權力下放之后,教育行政主管部門更多是處于“監督引導”的位置。轉變校長的“官本位”思想,校長是管理者也是服務者,更多是的應該為學校和師生提供管理服務。全面提高學校教職工參與意識,通過各種宣傳和制度的設計,一方面讓教職工意識到自己也是學校的主人,提高其主人翁意識,另一方面是通過各項參與機制的建設,讓教職工的參與意識得到制度的保障。還有就是要推動家長和社區人員能夠真正參與到學校管理中來。借助于他們對學生培養的關注,激發他們的參與主動性、積極性。治理理論在中小學校管理體制中的應用還有很長的一段路要走,尤其是需要一個“善治”的社會大環境。

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